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關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見
更新時間:2019-11-07 09:42:33 點擊次數:396
為認真貫徹落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見〉的通知》,創新農業經營體制機制,構建新型農業經營體系,加快農業現代化進程,現結合我省實際,提出如下實施意見。
一、總體要求與主要任務
引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營,是深化農村改革的重要內容,是發展現代農業的必由之路,也是再創我省農業發展新優勢、確保“走在前列”的重要舉措。土地流轉和適度規模經營,有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率,有利于保障糧食安全和主要農產品有效供給,有利于促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收。各級黨委、政府要認真學習領會和貫徹落實中央決策部署,主動適應現代農業發展趨勢,切實加強組織領導,堅持從實際出發,準確把握政策要求,確保土地流轉和適度規模經營健康發展。
引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營,必須堅持農村土地集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權;堅持以改革為動力,充分發揮農民首創精神,鼓勵創新;堅持依法、自愿、有償,以農民為主體,政府扶持引導,市場配置資源;堅持因地制宜、循序漸進,不搞大躍進,不搞強迫命令,不搞行政瞎指揮;堅持經營規模適度,使農業適度規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應,與農業科技進步、生產手段改進程度和社會化服務水平提高相適應。
引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營,要堅持走生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色農業現代化道路,以保障糧食安全、促進農業增效和農民增收為目標,堅持農村土地集體所有,實現所有權、承包權、經營權三權分置,積極培育新型經營主體,加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系,發展多種形式的適度規模經營,鞏固和完善農村基本經營制度。到2020年,全省承包土地經營規模化率達到50%以上。
二、積極發展多種形式的農業適度規模經營
1.依法有序開展土地流轉。引導農戶采取轉包、出租、轉讓及入股等方式流轉承包地,采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。鼓勵各地制定扶持政策,引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業。以轉讓方式流轉承包地的,原則上應在本集體經濟組織成員之間進行,且需經發包方同意。以其他形式流轉的,應當依法報發包方備案。
2.增強集體經濟組織統一服務功能。集體經濟組織要積極為承包農戶開展多種形式的生產服務,通過統一服務降低生產成本,提高土地規模效益。在承包土地確權登記頒證基礎上,尊重承包農戶的意愿,有條件的地方可以統一連片整理耕地,將承包土地折股量化,發展農業適度規模經營,經營所得收益按股分配。探索建立農戶入股土地生產性能評價制度,按照耕地數量質量、參照當地土地經營權流轉價格計價折股。
3.支持開展農戶土地托管服務。支持發展既不改變農戶承包關系、又保證地有人種的土地托管服務模式。鼓勵專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等新型農業經營主體開展多種形式的合作與聯合,實現統一耕作、規模化生產。推廣供銷、農機、郵政、煙草等系統發展基層服務組織的經驗,鼓勵各類社會化服務主體開展全程托管、勞務托管和訂單托管等不同模式的托管服務,輻射帶動農戶增加規模收益。
4.引導發展土地股份合作經營。鼓勵農民以承包地入股組建土地股份合作組織,可以以村、組為界限發展股份合作,也可以打破界限,跨區域、跨行業發展多種類型的股份合作。鼓勵農民通過土地股份合作將農戶的承包地集合起來,采取統一經營或統一對外公開出租、轉包、入股等,增加農民承包土地的財產性收入。允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。
5.規范建設農業產業化基地。引導農業龍頭企業采取利潤返還、股份分紅等形式,與合作社、農戶建立緊密的利益聯結機制,與農戶分享農產品加工、銷售環節的增值收益,共享農業產業化發展成果。支持龍頭企業建設高標準原料生產基地、產地批發市場,鼓勵發展“企業+合作社+農戶”“企業+基地+農戶”“企業+批發市場+農戶”等多種產業經營模式,按照公平對等的原則,與農戶建立穩定的合作關系,實現互惠共贏、共同發展。引導發展區域性聯合會、產品協會、行業協會,不斷提高農業產業化經營水平。
6.探索發展農業園區、混合所有制經濟。圍繞當地優勢特色產業,科學規范發展農業產業園區。在推進農村改革試驗區、現代農業示范區、農業標準園區建設中,鼓勵各類經營主體共同出資、相互持股,發展多種形式的農業混合所有制經濟。
7.引導工商資本發展適合企業化經營的現代種養業。鼓勵工商企業到農村發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖業等,開發農村“四荒”資源發展多種經營,推進農村一二三產業融合發展。
8.鼓勵基層多種形式的創新創造。發展農業適度規模經營,方式可以多種多樣,只要符合國家法律和政策、符合改革方向、農民群眾歡迎,都要鼓勵和支持。充分發揮農民首創精神,支持基層先行先試,進行多種形式的探索試驗、創新創造,實現農業的創新驅動發展。
三、扎實做好土地經營權流轉服務和管理工作
1.穩妥推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作。堅持進度服從質量,總結推廣基層典型經驗,搞好城郊村、園區村和問題復雜村的土地承包經營權確權登記頒證工作,妥善解決“兩田制”等歷史遺留問題,確保今年基本完成確權登記頒證任務。按照農業部檢查驗收辦法,制定我省的實施細則,做好全省土地確權登記頒證成果的檢查驗收工作。健全完善承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度。2015年建成省、市、縣、鄉四級統一的土地承包經營管理信息系統,實現對土地承包經營權動態管理,方便群眾查詢,利于服務管理。切實落實和維護農村婦女的土地承包經營權益。
2.搞好農村產權流轉交易市場建設。堅持公益性、便利化原則,引導、規范和扶持農村產權流轉交易市場發展,現階段重點建設縣域農村綜合產權流轉交易市場,合理劃分縣、鄉(鎮)兩級市場功能,推進農村產權公開、公正、規范交易。強化基層農村經濟經營管理體系建設,理順農村土地經營權流轉交易管理職能,完善縣、鄉、村三級服務網絡,建立土地流轉監測制度,為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。修訂完善全省統一的土地流轉合同示范文本,加強工作指導,引導流轉雙方簽訂書面流轉合同。
3.落實抵押擔保權能。積極探索農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”的有效實現形式。按照國家統一部署,研究制定土地經營權證書的監制、頒發和管理辦法,為實現土地經營權流轉和抵押擔保提供鑒證。開展土地經營權抵押、擔保試點,探索建立抵押資產處置機制。
4.加強矛盾糾紛調處。加快建立健全“鄉村調解、縣市仲裁、司法保障”的農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。2017年全省所有涉農縣(市、區)都要建立農村土地承包仲裁委員會、設立仲裁庭,涉農鄉鎮(街道)建立相應調解組織,保障工作經費,妥善化解農村土地承包經營糾紛。
四、著力推進生產經營與服務方式創新
1.推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展。在重視和扶持普通農戶發展農業生產的同時,制定家庭農場扶持標準和經營領域,著力提升家庭農場的經營層次和水平。鼓勵發展多種形式的農戶聯合經營和農民合作組織,創新集體經營的方式和內容。規范農民合作社發展,鼓勵通過生產合作、供銷合作、信用合作等方式,提高農民組織化程度。開展示范家庭農場、示范農民合作社創建活動,到2017年,每個涉農縣(市、區)重點培育省級以上示范家庭農場10-20家、示范農民合作社20-30家,分級建立示范場、示范社名錄,并向社會公開發布,對納入名錄的示范場、示范社優先推薦享受財政和金融扶持政策。鼓勵發展農民專業合作社聯合社,支持農民合作社開展農社對接、農超對接,降低流通成本。開展農村合作金融試點,規范農民合作社內部開展的信用合作業務。鼓勵農業龍頭企業建立現代企業制度,發揮對農業產業化經營的骨干引領作用,重點從事農產品加工流通和農業社會化服務,建立完善企業與農民合理分工、互惠互利的利益聯結機制。
2.支持公益性與經營性社會化服務組織協調發展。充分發揮基層涉農公共服務機構在農技推廣、動植物防疫、農業機械服務、農產品質量安全監管等方面的作用,并圍繞農業適度規模經營進一步拓展服務內容和范圍。鼓勵郵政、農機、煙草等有經濟服務職能的部門和單位向農村延伸服務。大力培育經營性社會化服務組織,加快發展良種(苗木)繁育、統防統治、測土配方施肥、糞污集中處理等農業生產性服務業。積極發展農產品電子商務等現代流通服務業。鼓勵開展糧食烘干、倉儲物流、農機存放等與生產、加工、流通相配套的社會化服務。積極探索政府購買農業公益性服務的有效途徑,有關部門要抓緊制定政府購買農業公益性服務的指導性目錄,建立健全購買服務的標準合同、規范程序和監督機制。
3.充分發揮供銷合作社的優勢和作用。深化供銷合作社綜合改革,以提升為農服務能力為根本,以密切與農民利益聯結為核心,以強化基層社和創新聯合社運行機制為重點,實行政事分開、社企分開,把供銷合作社打造成服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺。推動供銷合作社系統的農產品流通企業、農副產品批發市場、網絡終端與新型農業經營主體對接,開展農產品生產、加工、流通系列化服務。支持基層供銷社與農村基層黨組織和社區開展“黨建帶社建、社村共建”工作,不斷拓展服務領域,提升服務水平。
五、健全完善扶持政策
1.優先支持糧食規模化生產。國家對發展農業生產的各項惠農補貼新增部分要優先落實到從事糧食規模化生產的專業大戶、家庭農場、農民合作社等經營主體。按照國家統一要求,開展按照實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點,開展對運行規范的糧食生產規模經營主體實行目標價格保險試點和營銷貸款試點,探索用糧食作物、生產及配套輔助設施抵押融資的具體操作辦法。對從事糧食規模化生產的新型經營主體,凡符合申報農機購置補貼條件的,要優先安排。糧食品種保險要逐步實現糧食生產規模經營主體愿保盡保,適當提高對小麥、玉米等品種保險的保費補貼比例。有關部門要研究制定相應配套辦法,更好地為糧食生產規模經營主體提供支持服務。
2.大力扶持新型農業經營主體。在繼續扶持普通農戶生產的同時,加大對專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業及農業社會化服務組織的扶持力度。積極創新投入機制,采取產業基金、貸款擔保、融資增信、股權投資等市場化手段,促進財政政策與金融政策配套聯動。在扶持方式上,由補助、獎勵、貼息等手段逐步向擴大授信范圍、降低貸款門檻、財政資金撬動、社會資金參與、專業擔保服務等方向拓展。支持符合條件的新型農業經營主體優先承擔涉農項目,新增農業補貼向新型農業經營主體傾斜。抓緊制定新型農業經營主體的基礎信息和誠信備案制度及財政補助形成的資產轉交、管護和運營制度。有關部門、單位每年要向金融機構推薦新型農業經營主體,予以重點扶持。鼓勵符合條件的農業產業化龍頭企業通過發行短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等多種方式,拓寬融資渠道。發揮山東省農業融資擔保有限公司和山東供銷融資擔保股份有限公司作用,引導各地通過設立融資擔保專項資金、擔保風險補償基金等,支持融資擔保機構為新型農業經營主體提供融資擔保服務。到2020年,力爭全省基本建成省、市、縣三級貫通的農業融資擔保體系。各地新增年度建設用地指標,要支持新型農業經營主體確需建設的配套輔助設施。農產品初加工和農業灌溉用電執行農業生產用電價格。
3.切實加強對農村生產經營與管理人才的教育培訓。圍繞加快構建新型農業經營體系,加大新型農民科技培訓、新型農民創業培訓和新型職業農民培育工程的實施力度,重點對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社領辦人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉創業農民工開展生產技能、經營能力和創業能力培訓,造就一支適應農業規模經營發展的農村人才隊伍。加快新型職業農民培育工作,制定新型職業農民認定管理辦法,通過教育培訓、認定管理和政策扶持,培育一批生產經營型、專業技能型和社會服務型的新型職業農民。落實中等職業教育免學費和國家助學金政策,建立現代農業職業教育培訓運行機制,加快發展農業職業教育和現代農業遠程教育。
六、強化農村土地經營權流轉風險防控
1.加強流轉土地的用途管制。嚴禁借土地流轉之名違規從事非農建設。嚴禁在流轉農地上變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹以及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為,堅決禁止擅自將耕地“非農化”。采取有力措施,堅決遏制撂荒耕地行為。利用規劃和標準引導設施農業發展,強化設施農用地的用途監管。
2.規范土地經營權流轉行為。土地承包經營權屬于農民家庭,流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期限應由流轉雙方在法律規定的范圍內協商確定。土地經營權流轉給非本村(組)集體成員或村(組)集體受農戶委托統一組織流轉并利用集體資金改良土壤、提高地力的,可向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地經營權流轉管理服務費,用于農田基本建設或其他公益性支出。沒有農戶的書面委托,農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地,更不能以少數服從多數的名義,將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。嚴禁通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地經營權流轉。
3.合理確定土地經營規模。各地要依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平、農業社會化服務能力等因素,以發揮規模效益、群眾滿意為衡量標準,研究確定本地土地經營的適宜規模,防止脫離實際、違背農民意愿、片面追求經營規模的傾向。現階段,對土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10至15倍,務農收入相當于當地二三產業務工收入的,應當給予重點扶持。
4.實行對工商企業租賃農戶承包地的有效監控。對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地實行規范管理,建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度。明確監管主體,落實監管責任,探索建立分級備案、年度報告制度,加強事中事后監管,定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展督導檢查,及時查處糾正違法違規行為。
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